شرح و تحلیل ماده یک آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی

در تاریخ ۱۶ مهرماه ۱۳۸۷ وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با رعایت تصویبنامه شماره ۶۰۷۸۷/ت۳۷۶۸۷هـ مورخ ۲۰/ ۴ /۱۳۸۶ آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی را به شرحی که در این سلسله از مطالبم می‌آورم تصویب نمودند.

در هر بخشی از نوشتارهایم درباره شرح و تحلیل آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی ، یکی از مواد آیین‌نامه را مطرح و درباره همان ماده شرح و تحلیل و نکات مربوطه را تقدیم می نمایم.

در بخش نخست از این سلسله نوشتارها به شرح و تحلیل ماده یک آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی می‌پردازم.

مجتمع صنفی مکانی است دارای محدوده و مساحت معین و با امکانات زیربنایی و خدمات ضروری برای استقرار مجموعه‌ای از واحدهای صنفی آلاینده، عمده‌فروشی‌ها و مانند آنها.

تبصره: تشخیص صنوف آلاینده هر شهرستان که باید در مجتمع‌های صنفی مستقر شوند با سازمان حفاظت محیط زیست می‌باشد و انتقال آنها پس از بررسی و تصویب در کارگروهی مرکب از نمایندگان سازمان‌های بازرگانی، مسکن و شهرسازی، حفاظت محیط زیست، شهرداری‌های مربوط، نیروی انتظامی، رییس شورای اسلامی شهر مربوط و مجمع امور صنفی که با مسئوولیت استاندار در مرکز استان و فرماندار در مرکز شهرستان تشکیل می‌گردد، انجام خواهد گرفت.

نکته نخست اینکه در قانون نظام صنفی ، تعریفی از مجتمع صنفی نداریم. در بند «ک» ماده ۳۰ قانون نظام صنفی البته به شهرک‌های صنفی اشاره شده ولی در مورد شهرک صنفی هم تعریفی ارایه نگردیده است.

بنابراین تنها موردی که مجتمع صنفی در مقررات کشورمان تعریف شده همین است که در تبصره ماده یک آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی آمده است.

نکته دوم اینکه در همین آیین‌نامه نیز مجتمع صنفی به عنوان یک مکان تعریف شده است نه به عنوان یک شخصیت صنفی. در حالی که بخش عمده‌ای از مواد و مفاد آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی به بیان چگونگی تاسیس شرکت برای احداث مجتمع صنفی یا تاسیس شرکت برای عمران و نگهداری مجتمع صنفی پرداخته است.

به نظر می‌رسد یکی از ایرادات آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی این باشد که مجتمع صنفی را یک مکان تعریف کرده است نه یک شخصیت صنفی.

به نظر می‌رسد که باید تعریف دقیقتر و جامع‌تری از مجتمع صنفی ارایه کنیم به گونه‌ای که مکان یکی از عناصر تعریف ما باشد نه تنها عنصر آن.

در تبصره ماده ۱۹ ایجاد مجتمع های صنفی فقط به صنوف آلاینده اشاره شده و از صنوف مزاحم نامی برده نشده است در حالی که در بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداریها هر دو وصف آلاینده بودن و مزاحم بودن در جهت تعطیلی یا انتقال واحد صنفی مورد شهر قرار گرفته و در نتیجه می‌توان گفت بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها علاوه بر اینکه تنها قانون حاکم بر نحوه تشخیص و تعطیل و انتقال صنوف آلاینده و مزاحم می باشد شمول و جامعیت بیشتری هم دارد.

زیرا هم آلایندگی و هم مزاحمت را از موجبات تعطیلی با انتقال واحد صنفی، برشمرده است در حالی که تبصره ماده یک آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی ، علاوه بر اینکه حداقل نسبت به صنوف آلاینده و مزاحم داخل در محدوده قانونی و حریم شهرها خلاف قانون تشخیص داده شده و باطل گردیده است از این جهت که فقط به صنوف آلاینده اشاره کرده و به صنوف مزاحم اشاره نکرده است ناقص است.

بدیهی است که ممکن است یک واحد صنفی ، آلاینده نباشد ولی مزاحم قلمداد گردد و وجودش در شهر به دلایلی جز آلایندگی، مضر شناخته شود.

اطلاق تبصره ماده یک آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی، بوسیله هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۶۱۹ مورخ سیزدهم آذر ۱۳۹۱ ابطال شده است زیرا بر خلاف بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها بوده است و چون قوه مجریه حق ندارد چیزی را بر خلاف قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، تصویب کند دیوان عدالت اداری آن را باطل کرده است.

متن بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری که همچنان درباره تشخیص صنوف مزاحم و آینده ، ملاک عمل می‌باشد به این شرح است:

جلوگیری از ایجاد و تاسیس کلیه اماکن که به نحوی از انحاء موجب بروز مزاحمت برای ساکنین یا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست، شهرداری مکلف است از تاسیس کارخانه‌ها – کارگاه‌ها – گاراژهای عمومی و تعمیرگاه‌ها و دکان‌ها و همچنین مراکزی که مواد محترقه می‌سازند و اصطبل چارپایان و مراکز دامداری و بطور کلی تمام مشاغل و کسب‌هائی که ایجاد مزاحمت و سر‌و‌صدا کنند یا تولید دود یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران نماید جلوگیری کند و در تخریب کوره های آجر و گچ و آهک پزی و خزینه گرمابه‌های عمومی که مخالف بهداشت است اقدام نماید و با نظارت و مراقبت در وضع دودکشهای اماکن و کارخانه‌ها و وسائط نقلیه که کارکردن آنها دود ایجاد می‌کند از آلوده شدن هوای شهر جلوگیری نماید و هر گاه تاسیسات مذکور فوق قبل از تصویب این قانون بوجود آمده باشد آنها را تعطیل کند و اگر لازم شود آنها را به خارج از شهر انتقال دهد.

تبصره- شهرداری در مورد تعطیل و تخریب و انتقال به خارج از شهر مکلف است مراتب را ضمن دادن مهلت مناسبی به صاحبان آنها ابلاغ نماید و اگر صاحب ملک به نظر شهرداری معترض باشد باید ظرف ۱۰ روز اعتراض خود را به کمیسیونی مرکب از سه نفر که از طرف انجمن شهر (شورای اسلامی شهر) انتخاب خواهند شد تسلیم کند.

رای کمیسیون قطعی و لازم الاجراء است.

هرگاه رای کمیسیون مبنی بر تائید نظر شهرداری باشد و یا صاحب ملک به موقع اعتراض نکرده و یا در مهلت مقرر شخصا اقدام نکند شهرداری به وسیله مامورین خود راسا اقدام خواهد نمود.

در حقیقت، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ، تبصره ماده ۱ آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع های صنفی را به این دو دلیل باطل کرده است

اولاً تشخیص واحد صنفی مزاحم و صنوف آلاینده در محدوده و حریم قانونی شهر صرفاً با سازمان محیط‌زیست نیست بلکه طبق بند ب ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها با شهرداری همان شهر هم است.

تشخیص سازمان حفاظت از حفاظت از محیط زیست درباره آلاینده بودن فعالیت واحد صنفی که در محدوده حریم قانونی شهرها مستقر است باید به شهرداری مربوط منعکس شود. شهرداری مربوطه در اجرای وظیفه‌ای که قانونگذار طبق بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها به او داده است برای تعطیلی یا انتقال واحد صنفی مزاحم اقدام می‌کند.

چون طبق اصول حقوقی و فنون قانونگذاری، آیین نامه صادره از قوه مجریه نمی‌تواند بر خلاف قانون مصوب مجلس شورای اسلامی باشد تبصره ماده یک آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی که مفاد بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها (مبنی بر صلاحیت شهرداری برای تشخیص واحد صنفی مزاحم و آلاینده) را نقض کرده بود طبق رأی هیات عمومی دیوان عدالت اداری غیرقانونی شناخته‌شده و باطل گردیده است.

ثانیا تبصره ماده یک آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی، یک حکم خلاف قانون دیگر هم داشته که باعث شده دیوان عدالت اداری آن را باطل کند.

تبصره ماده ۱ آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی، بیان داشته است که انتقال صنوف آلاینده پس از بررسی و تصویب در کارگروهی مرکب از نمایندگان سازمان های بازرگانی، مسکن و شهرسازی، حفاظت محیط زیست، شهرداری های مربوط، نیروی انتظامی، رییس شورای اسلامی شهر مربوط و مجمع امورصنفی که با مسئوولیت استاندار در مرکز استان و فرماندار در مرکز شهرستان تشکیل می‌گردد انجام خواهد شد.

در حالی که بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها تشخیص مزاحم و آلاینده بودن واحد صنفی را در محدوده و حریم قانونی شهرها به شهرداری‌ها محول کرده و اگر فرد صنفی به تشخیص شهرداری ، اعتراض داشته باشد می‌تواند اعتراضش آن با کمیسیون (هیأت) سه نفره‌ای که بوسیله شورای اسلامی شهر تعیین می‌شوند تسلیم کند. بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها گفته است که رای کمیسیون سه نفره یادشده، قطعی است و فرد صنفی باید آن را اجرا نماید.

بنابراین چون تبصره ماده ۱ آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی، صلاحیت کمیسیون سه نفره بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها را نادیده گرفته بود با رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری باطل شده است.

همچنین رای دوم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال بخش هایی از آیین نامه مجتمع های صنفی را با مطالعه پیوند زیر بخوانید: